EL FUTURO DEL TRABAJO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.
¿CÓMO AVANZAR HACIA PENSIONES SOSTENIBLES PARA SOCIEDADES MÁS LONGEVAS?
Parte 2. Cobertura, sostenibilidad del sistema y la necesidad de reformas.
En la última década, las políticas pensionales en la región no han logrado mejorar la cobertura activa, persistiendo altos niveles de informalidad. El porcentaje de la población económicamente activa que ahorra o acumula derechos de pensión en un plan de pensiones contributivo se ha mantenido relativamente constante en niveles cercanos al 40%. Al analizar estos resultados, se encuentran marcadas diferencias por quintiles de ingreso, con sólo el 16% de la población del primer quintil cotizando a seguridad social frente al 61% en el quintil más alto. Algo similar ocurre al considerar el nivel educativo, con una brecha promedio de casi 40 puntos porcentuales entre los cotizantes con educación baja frente a los de alta.
En América Latina y el Caribe, la baja cobertura en la etapa laboral activa y los bajos niveles de ahorro generan un grave problema de regresividad y desprotección en el retiro. Solo el 40% de los adultos mayores de 65 años recibe una pensión contributiva, debido a la alta informalidad predominante en la región y a que los sistemas de pensiones fueron concebidos para apoyarse en un mercado laboral asalariado formal. Si bien la cobertura de adultos mayores de 65 años recibiendo un beneficio de pensión aumenta casi al 60% al considerar las pensiones no contributivas, todavía existe un 40% de adultos mayores que no recibe ningún ingreso, lo cual supone una deuda implícita para los sistemas de pensiones de la región.
De acuerdo con diversas estimaciones, el gasto pensional representará una proporción cada vez mayor del gasto público, lo que podría desplazar el gasto en otras áreas prioritarias, como salud, infraestructura y educación. Si bien países como Argentina, Brasil y Uruguay han alcanzado niveles de cobertura cercanos al 100%, la generosidad de los beneficios implica un gasto pensional similar al de países desarrollados que alcanzaron niveles de ingreso per cápita altos antes de ser envejecidos. Sin embargo, se espera que la carga fiscal se incremente en las próximas décadas en la medida en que la población mayor crezca.
Se estima, que de no llevarse a cabo reformas a medida que la población envejezca, en 2050 las pensiones absorberán un porcentaje aún mayor del gasto público para financiar la pensión de los trabajadores con ingresos superiores al promedio, lo que dejará un escaso margen para las inversiones en otras prioridades sociales. El envejecimiento de la población pondrá en el limbo a los responsables de las políticas pensionales. Ni los ajustes paramétricos requeridos para garantizar la sostenibilidad financiera de los sistemas actuales ni una caída en los beneficios de pensión son socialmente aceptables si no se realizan gradualmente.
Algunas revisiones actuariales previas a la pandemia muestran que las tasas de contribución necesarias para equilibrar los sistemas en algunos países del Caribe serían de entre el 30% y el 40% de los salarios, o bien, los beneficios de pensión deberían disminuir a la mitad de sus niveles actuales. En el caso de los sistemas de capitalización individual y contribución definida, en ausencia de reformas, las tasas de reemplazo podrían caer en promedio del 40% al 34%, solamente considerando la mayor longevidad esperada hacia 2050, y a ese escenario es necesario agregarle el potencial impacto de otras mega tendencias como la naturaleza cambiante de los mercados laborales, la economía de las plataformas, la migración y el cambio climático, que son cuestiones transversales con un impacto material en las pensiones.
Es importante resaltar que la mayor parte de los sistemas de pensiones de la región se caracterizan por ser fragmentados y sin una institucionalidad rectora, misma que es resultado de reformas históricas incompletas o pospuestas, que se observan en mayor o menor medida en todos los países de la región, siendo notable en Argentina, Honduras, México, Paraguay y Uruguay. Los casos de Colombia y Perú merecen una mención especial, pues en esos países no solamente coexisten un sistema de reparto y beneficio definido y un sistema de capitalización individual y contribución definida, sino que esos sistemas compiten bajo reglas que no son técnicamente comparables. Además, en Perú existe más de una decena de regímenes especiales, bajo la figura dominante del reparto y beneficio definido, a lo que se suman programas de asistencia social desarticulados de los sistemas principales, incluso a nivel provincial. La fragmentación genera inequidades inter e intra generacionales para los ciudadanos, que están expuestos a niveles de pensión y riesgos distintos dependiendo del sistema al que pertenezcan o la provincia donde residan.
Por otro lado, la mayor parte de los institutos o cajas públicas de seguridad social que se gestionan bajo sistemas de reparto y beneficio definido no están sujetos a mecanismos de supervisión. A nivel global, en la última década ha habido un esfuerzo notable para adaptar los sistemas de pensiones al cambio demográfico, pero no así en América Latina y el Caribe. Los sistemas de pensiones de la región se han caracterizado por ajustes discretos y lentos de parámetros básicos como las tasas de contribución, la edad de jubilación o requisitos de acceso a la pensión. El esfuerzo reformador de la región es menor comparado con otras regiones.
De acuerdo con la OCDE y FIAP, en la última década, 23 países a nivel global aumentaron la tasa de cotización, pero solo tres países latinoamericanos realizaron ajustes en dicha dirección: Costa Rica, México y Nicaragua. Adicionalmente, 46 países a nivel global aumentaron la edad de retiro, de los cuales Brasil y Costa Rica son los únicos en la región. Finalmente, 51 países ajustaron la fórmula de beneficios, pero solo 4 en América Latina y el Caribe: Brasil, Costa Rica, Guyana y Nicaragua. En la región se observan esfuerzos por aumentar la cobertura y la suficiencia de las pensiones.
La falta de sintonía en América Latina y el Caribe con el esfuerzo reformador global pone en riesgo la viabilidad de largo plazo de los sistemas de pensiones de cara al cambio demográfico que se va a experimentar en las siguientes tres décadas. Ningún esquema pensional puede alcanzar un balance entre sostenibilidad y suficiencia si sus parámetros no se ajustan a las tendencias demográficas, económicas y sociales que determinan los resultados del sistema.
Las reformas pensionales deberían plantearse como un proceso dinámico e incremental más que como un acontecimiento único cada una o dos décadas. Las reformas pensionales requieren un capital político importante, amplio consenso social y tiempo de adaptación y ejecución. La ventana de oportunidad para reformar los sistemas de pensiones cambia a medida que avanza el proceso de envejecimiento. Actualmente, la edad promedio del votante se encuentra por encima de los 40 años para una selección de países en América Latina. A medida que las personas cercanas a la jubilación y los pensionistas ganan peso en la base de votantes, las reformas pensionales tendrán una economía política más compleja.
Hacia el futuro la fiscalización debe mejorar para incorporar a más personas a los programas contributivos. Las nuevas tecnologías pueden facilitar el registro y acceso a estos sistemas. Esto es de especial relevancia para las nuevas formas de empleo que surgen de la economía de plataformas, y frente a la proliferación de trabajos a tiempo parcial y sin relación de dependencia. Si bien algunos países han ampliado la obligación de realizar contribuciones para abarcar a trabajadores independientes o por cuenta propia, empleados domésticos y trabajadores rurales, la cobertura se ha mantenido baja entre esos colectivos. Además, el diseño de los sistemas de pensiones debería proporcionar incentivos para promover el empleo formal.
El problema de acceso a productos de retiro con pagos vitalicios y protección ante los riesgos de longevidad e inflación tiene varias dimensiones, dependiendo del tipo de sistema. En los sistemas basados en la capitalización individual, cuando el ahorro es muy bajo, el individuo normalmente recibe un pago a suma alzada, o bien está obligado a adquirir un programa de pagos sin protección al riesgo de longevidad.
Un ejemplo de ello es el caso de Perú, donde los pagos a suma alzada están disponibles para cualquier nivel de ahorro obligatorio, lo que expone a los individuos a caer en la pobreza durante la vejez si no cuentan con otros ingresos, ahorros propios o soporte familiar, representando para el Estado, un pasivo contingente. En cambio, en los sistemas de reparto y beneficio definido es otro tipo de regulación la que limita la cobertura pasiva: los requisitos de años de cotización mínima para acceder a pensiones. En una región con alta rotación laboral e informalidad, donde las personas en promedio cotizan a sus planes de pensiones menos de la mitad de su vida productiva, este es un caso prevalente y una fuente de regresividad sustantiva. Además, en un ambiente con alta informalidad, las personas de altos ingresos están sobrerrepresentadas dentro del grupo de pensionados, lo cual se agrava por el hecho de que existe una asociación positiva entre el nivel de ingreso de la persona y su expectativa de vida.
En respuesta a la baja cobertura contributiva, las pensiones no contributivas se han vuelto cada vez más populares en la región, pero esto trae consigo retos de cara al envejecimiento poblacional. Este tipo de jubilación no se basa en acumulación de aportes sino en criterios de elegibilidad. Algunas de ellas son universales, como en Bolivia. Otras son condicionadas a no recibir otra pensión contributiva y/o a estar por debajo de un determinado nivel de ingreso o línea de pobreza, como en Colombia y Ecuador. También existen aquellas que excluyen a personas de deciles altos de ingreso, como en Chile, o se condicionan a estar en zonas rurales, como en Brasil y México. En su mayoría, las pensiones no contributivas se financian con impuestos generales. Sin embargo, en países como Colombia y Costa Rica también se financian a través de aportes de los trabajadores formales.
En el contexto de la región, es posible que las pensiones no contributivas sean necesarias para aumentar la cobertura previsional y garantizar una fuente de ingreso que evite la pobreza en la vejez, especialmente en el corto plazo. No obstante, este tipo de beneficios puede comprometer a las finanzas públicas en el mediano y largo plazo. La evidencia de países como Canadá, Dinamarca y Suecia indica que típicamente los programas de pensión universal son calibrados a un nivel relacionado con el abatimiento de la pobreza absoluta, y son acompañados con la exclusión a las personas de altos ingresos.
Todo lo anterior supone un enorme reto para la región, ya que significa que amplios segmentos de la población no están protegidos contra la inflación o el riesgo de longevidad más allá de la pensión básica no contributiva del Estado. Dado que la razón de ser de un sistema de pensiones es otorgar pensiones, y no simplemente devolver los recursos aportados con intereses, la falta de proveedores privados de pensiones vitalicias es una falla de mercado de primer orden en América Latina y el Caribe.
Arturo Rangel Bojorges Mendoza
Consejero Suplente ante el H. Consejo Técnico del IMSS.
Información obtenida del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2023.
